加快數(shù)字政府建設是推進國家治理現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略舉措。2022年6月，國務院印發(fā)《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，明確要求“強化系統(tǒng)觀念，加強系統(tǒng)集成，全面提升數(shù)字政府集約化建設水平，統(tǒng)籌推進技術融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合”，從國家頂層設計層面來看，一體化成為我國數(shù)字政府高質量發(fā)展的基本趨勢。

經(jīng)過近幾年的快速發(fā)展，數(shù)字政府建設呈現(xiàn)縱向貫通、橫向協(xié)同的一體化發(fā)展態(tài)勢。當前數(shù)字政府一體化建設的類型多樣化，一是通過省級統(tǒng)籌建立統(tǒng)一的數(shù)字平臺，以結構性系統(tǒng)整合來推動建立權責明晰的整體聯(lián)動體系，從而在同一數(shù)字化場域實現(xiàn)規(guī)模數(shù)據(jù)的集成效應；二是以具體的任務或社會治理需求為核心，圍繞業(yè)務流程和管理模式的組合式創(chuàng)新達成業(yè)務協(xié)同；三是通過匯集不同治理領域和業(yè)務信息的數(shù)據(jù)資源組成大數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)跨層級、跨業(yè)務部門的數(shù)據(jù)共享。

數(shù)字政府一體化建設面臨的挑戰(zhàn)

數(shù)字政府一體化建設為政府治理帶來了規(guī)模效應和改革紅利，一是平臺建設集約化，改變了以往數(shù)字平臺多部門、多地區(qū)分散建設、重復建設的難題，并在統(tǒng)一標準、降低建設成本和提高安全防護能力方面存在優(yōu)勢；二是流程效率優(yōu)化，一體化建設通過統(tǒng)籌線上平臺與線下窗口的業(yè)務對接，實現(xiàn)了業(yè)務流程從部門碎片化向整體性再造轉變；三是數(shù)據(jù)融合共享，有效調和了同級政府部門間形成的“數(shù)據(jù)孤島”，減少了阻礙上下級間雙向信息互通的“數(shù)據(jù)煙囪”。然而，數(shù)字政府在一體化建設的實際操作中也面臨著一系列挑戰(zhàn)，由于忽略了層級差異性、區(qū)域差異性、階段差異性、群體差異性，實施一插到底、整齊劃一、生搬硬套的實踐舉措，一體化建設可能導致資源浪費、銜接鴻溝、低回應性和基層負擔過重等困境，從而導致數(shù)字政府一體化建設過程中的規(guī)模效應遞減。

首先，一體化建設可能導致資源浪費。從系統(tǒng)建設來看，一方面，為了對接一體化建設的大框架，部分地方只重視建立新機制和新機構，不重視改革現(xiàn)有的部門機構，造成部門設置的疊床架屋，并且部分系統(tǒng)在投入之初可用性較差，在升級迭代過程中迅速被淘汰，存在盲目建設問題，行政總成本上升；另一方面，一體化對數(shù)字平臺硬件設施建設的要求遠高于其他智能設備，政府需要投入財政資源按照制定的標準進行開發(fā)，如若已有系統(tǒng)無法與制定的系統(tǒng)進行兼容，只能放棄已有的數(shù)字平臺系統(tǒng)，上述情況都由于“沉沒成本”而造成公共資源浪費。

其次，一體化建設可能存在銜接鴻溝。雖然數(shù)字政府一體化建設中強調構建整體協(xié)同、統(tǒng)一步驟的系統(tǒng)格局，但分屬于不同層級政府或政府部門的數(shù)字系統(tǒng)架構、運行標準不統(tǒng)一，如若強行開展一體化建設會導致系統(tǒng)間存在銜接鴻溝。由于技術支撐、資金支持、人員配備等在地性資源存在差異，有些建成后難以滿足基層治理實際的需求。而作為工具手段的一體化建設在嵌入具體場景中如若不能完全滿足基層治理需要或并不完全適用于基層治理實踐，可能會導致數(shù)字基礎設施“功能懸浮”。

再次，一體化建設可能降低治理回應性。數(shù)字政府建設的目標和需求在區(qū)域之間、層級之間、時段之間存在差異性。一體化建設可能會導致對復雜多樣性治理情境的“回應弱化”。此外，由于區(qū)域、群體之間的數(shù)字素養(yǎng)差異，數(shù)字鴻溝現(xiàn)象的出現(xiàn)，數(shù)字政府建設的成果無法公平惠及全體人民。

最后，一體化建設可能造成基層負擔過重。在數(shù)字政府縱向一體化建設過程中，形成了三級一體化平臺建設，但是一體化建設對硬件的建設要求很高，為了建設和維護系統(tǒng)，需要不斷更新設備和系統(tǒng)，這些系統(tǒng)迭代更新成本都由基層部門承擔。處于基層的一體化平臺面臨的事務非常龐雜，由于大量的事項權限范圍界定不清晰，容易造成部門之間的責任不確定性，增加協(xié)調成本。面對數(shù)字系統(tǒng)的程序標準化要求，工作量的擴大和考核種類的增多，也增加了基層工作者完成工作的難度。

實現(xiàn)數(shù)字政府一體化建設“合”與“分”平衡

數(shù)字政府的一體化運作模式并不存在最優(yōu)解，各地在發(fā)展數(shù)字政府的同時要根據(jù)地方經(jīng)濟社會條件選擇合適的發(fā)展模式。實現(xiàn)數(shù)字政府建設的高質量發(fā)展必須發(fā)揮一體化的效率優(yōu)勢而規(guī)避其弱點，重點在于實現(xiàn)數(shù)字政府一體化建設中的“合”與“分”平衡，既關注一體化建設中的合法性，又實現(xiàn)數(shù)字平臺運行的高效性。

首先，堅持統(tǒng)籌性和差異性的平衡。政府數(shù)字化轉型是一個不斷調適的漸進過程，頂層設計和基層探索是數(shù)字政府一體化高質量建設中相輔相成的兩個方面。頂層設計為數(shù)字政府提供方針指導從而保證系統(tǒng)性，對數(shù)字政府一體化建設的總體原則、總體架構、主要任務等方面進行整體規(guī)劃和設計，能夠打破不同區(qū)域間建設水平差異、“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象、利益博弈困境和體制機制障礙等問題。而基層探索實踐為數(shù)字政府提供創(chuàng)新性的“在地化經(jīng)驗”，既激發(fā)了基層的積極性和創(chuàng)造性，又保障了數(shù)字政府因地制宜差異化發(fā)展。因此，地方政府在一體化建設中，要在統(tǒng)籌區(qū)域整體改革進度的基礎上，給基層留有更大的先行先試空間。

其次，堅持標準化與靈活性的平衡。標準化是數(shù)據(jù)資源大循環(huán)的基礎，也是業(yè)務協(xié)同的前提。數(shù)字政府一體化建設要求在將標準化作為底線和基本原則的同時保留靈活空間，以提升基層應對具體治理情境中的可操作性。從技術標準化層面來看，在統(tǒng)一制定技術架構和質量管理標準、規(guī)范訪問入口和服務對接等要求的同時，標準建設要充分與技術創(chuàng)新的發(fā)展進行互動，形成動態(tài)化的技術標準體系。從數(shù)據(jù)標準化層面來看，需要進一步統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)管理、開放共享等標準，同時需要建立一個高度可擴展性的數(shù)據(jù)倉庫，適應各種數(shù)據(jù)的需求和變化。從業(yè)務標準化層面來看，通過對業(yè)務分解，識別數(shù)據(jù)需求和制定數(shù)據(jù)接口，對業(yè)務流程進行標準化改造，根據(jù)業(yè)務的需求靈活選擇業(yè)務模塊進行重組。

再次，堅持集約化與個性化的平衡。從供給方來看，與傳統(tǒng)分散化、碎片化的建設模式相比，數(shù)字政府的集約化是指從數(shù)字政府建設的基礎設施、平臺應用、數(shù)據(jù)資源和服務設計等方面實現(xiàn)功能整合、降本增效的動態(tài)過程。從需求方來看，數(shù)字政府在集約化建設的基礎上應該為不同的群體提供個性化服務，以增強數(shù)字政府的回應性。在推動基礎性、兜底性服務的同時，圍繞“關鍵小事”開展個性化、有特色的服務創(chuàng)新。因此，數(shù)字政府一體化建設過程中既要堅持統(tǒng)一性，又要充分以“用戶”為中心，切實提升服務群眾和企業(yè)的實效，讓數(shù)字紅利最大限度地惠及企業(yè)和群眾。

最后，堅持統(tǒng)合性和協(xié)同性的平衡。數(shù)字政府一體化建設是基于平臺架構、流程優(yōu)化和主體協(xié)同的賦能和重構，其中不僅包含了復雜的算法、算力和數(shù)據(jù)等技術性因素，還承載了組織流程、管理機制和服務供給等制度性因素，需要政府、市場和社會三者之間的共同合作。一方面，能夠有效化解技術的工具性和專業(yè)性帶來的建設和運營成本；另一方面，能夠促進各主體之間的學習，解決因技術因素而導致工作量增加的履職困境。因此，數(shù)字政府一體化建設中既要強調政府在規(guī)劃引導、業(yè)務協(xié)調、監(jiān)督管理等方面的統(tǒng)合性，又要充分發(fā)揮市場力量和社會力量進行優(yōu)勢互補、資源互助、協(xié)同配合，實現(xiàn)數(shù)字政府建設的高質量發(fā)展。